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공군의 구조는 북한의 실체적 위협이 지속되는 한 한미 연합 군사력을 극대화하는 연합방위태세의 근간을 유지시켜야 한다
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‘국방개혁 307계획’은 2015년 전시작전통제권 전환에 대비해 군을 전투형 중심의 조직으로 만들자는 데 목표가 있다. 이를 위해 합참 중심의 합동성 발휘를 강화하고, 육·해·공군본부는 군정ㆍ군령을 일원화하겠다는 것이다. 현재 국방개혁안은 주요 골격을 수립하고 각계의 다양한 의견을 수렴, 반영해 구체화하는 과정을 거치고 있다. 하지만 일부에서는 아직도 견해를 달리하며 정책과 방향에 문제점을 제기하는 경우도 있다. 이에 국방개혁안의 주요 내용을 문답식으로 다시 한번 재정리해 소개한다.
Q: 최초 선진화위원회에서 제기한 합동군사령부와 비통제형 합참의장제 방안을 배제한 이유는?
-첫째, 법리적 차원에서 합동군사령부를 별도로 창설할 경우 헌법 개정 논란 등 소모적인 논쟁 유발이 우려됐기 때문이다. 둘째, 효율성 측면에서 합참과 합동군사령부 양쪽에 유사 조직이 중복 편성되는 등 비효율적 요소가 있는 까닭이다. 셋째, 작전지휘 측면에서 한반도에서의 전쟁은 단일 전구에서의 작전수행임을 고려할 때 합참의장이 장관과 통수권자의 군령권 행사 보좌 역할과 전구작전 지휘 기능 역할을 동시 수행할 수 있다고 판단했기 때문이다. 또한 합참의장이 장관의 군령 보좌기능만 수행하는 비통제형 합참의장제는 우리 실정과 맞지 않는다고 판단한 것이다.
Q: 합참의장에게 권한이 과도하게 집중되는 것은 아닌가?
-현 체제하에서는 합참의장에게 작전 지휘ㆍ감독에 필수적인 인사ㆍ군수ㆍ교육ㆍ동원 분야에 대한 권한이 없어 효과적 작전지휘가 제한된다. 이러한 문제점을 해소하기 위해 합참의장에게 작전지휘에 필수적인 제한된 군정 기능을 부여할 예정이다. 그러나 육·해·공군참모총장은 종전대로 인사ㆍ군수ㆍ교육ㆍ동원 분야에서 대부분의 군정 기능을 계속 수행한다. 한국군의 작전지휘와 유사한 것이 미군의 ‘전투지휘’다. 미국 법 10조 164항에 따르면 전투지휘 권한을 갖는 지휘관은 전투사령부별로 작전이 가능하도록 사령부ㆍ부대 편성과 군수에 대한 지시 권한, 행정ㆍ군기ㆍ군법회의 소집 등 일부 인사권을 보유하도록 하고 있다.
Q: 개편(안)은 사실상 통합군제로 바꾸는 것이 아닌가?
-아니다. 강화된 합동군제로의 발전을 의미한다. 합동군제는 3군병립 기반하에 육ㆍ해ㆍ공군 전력의 통합 운용이 용이하도록 합동참모본부를 설치해 합동성을 강화하는 제도다. 합참을 통해 군령권만을 행사하는 경우가 대부분이지만 일부 국가는 합참이 군정ㆍ군령을 통합해 행사하거나 각군 본부도 군정ㆍ군령권을 동시에 갖는 경우도 있다. 반면 통합군제는 육ㆍ해ㆍ공군 3군은 유지하나 각군 본부와 참모총장은 없다. 대부분 총참모장이나 총사령관 등 단일지휘관에 의해 군정ㆍ군령을 통합 지휘하는 체제다.
이번 개편으로 합참의장과 육·해·공군참모총장이 작전지휘 계선 상으로는 상하 관계가 되지만, 3군 본부와 참모총장직은 유지되고, 대부분의 군정기능도 각군 참모총장이 관장한다. 주요 군사사항을 심의하기 위한 현 합동참모회의 구성원의 법적 지휘와 권한도 그대로 유지되기 때문에 개편(안)은 통합군제가 아니라 현 합동군제를 강화하는 것이다. 현재 합동군제인 영국ㆍ호주ㆍ싱가포르ㆍ캐나다 등도 합참의장이 육·해·공군참모총장을 작전지휘하고 있다.
Q: 합참의장의 지휘 폭이 과다해 업무가 과중한 것은 아닌가?
-합참의장에게는 작전지휘와 직접적으로 관련된 인사ㆍ군수ㆍ교육ㆍ동원 등 제한된 군정기능만 부여하므로 합참의장의 지휘 폭이 특별히 넓어지는 것은 아니며 작전지휘체계만 강화하는 것이다. 또한 4성 장군인 각군 참모총장이 해당 군을 작전지휘하게 되므로 합참의장이 각군 작전에 대해 각군 참모총장에게 더 많은 부분을 위임할 수 있다. 상황 발생 시 각군 본부는 현장 작전을 지휘하고 합참은 전구 차원에서 통합전투력 운용에 대해 조정ㆍ통제하는 등 역할 분담이 가능하므로 합참의장의 직접 지휘 부담은 오히려 감소된다. 또한 합참의장 예하에 2명의 합참차장을 둬 필요한 권한과 책임을 적절히 위임함으로써 합참의장을 충분히 보좌하고 합참의장의 부담을 경감하도록 할 것이다.
Q: 합참의장에게 권한이 집중되면 민주주의의 기본원리인 문민통제를 침해하는 것이 아닌가?
-문민통제란 헌법 제74조 1항에 ‘대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여 국군을 통수한다’고 명시한 바와 같이 국민이 선출한 대통령에게 국군 통수권이 있고, 또 “대통령의 통수권 구현을 위해 문민 국방장관이 군사에 관한 일체의 권한(군정ㆍ군령권)을 행사하는 것”을 의미한다. 74조 2항에는 ‘국군의 조직과 편성은 법률로 정한다’라고 했다. 즉, 국군의 조직과 편성에 관한 사항은 국민의 대표기관인 국회를 통해 정하도록 돼 있어 헌법상 쟁점이 될 수 없으며, 합참의장에게 부여하는 책임과 권한의 범위는 작전임무 수행의 효율성이 문제이지 문민통제 원칙에 대한 문제는 아니다.
Q: 육·해·공군본부와 작전사 기능을 통합해야 하는가?
-현 체제하에서는 군령ㆍ군정 기능이 이원화 돼 각군 최고의 전문 인력으로 구성된 각군 본부(각군 참모총장)가 작전지휘 계선에서 제외돼 있다. 또 각군 본부가 작전지원 기능을 수행하기 위해 정보ㆍ작전 조직 등을 별도로 보유하고 있어 인력 운용상 낭비요소가 있다. 그리고 작전 지휘권이 없는 각군 참모총장이 군사력 건설과 교육훈련(작전수행방법)을 지도하는 모순적 요소는 물론, 각 작전사는 작전상황을 합참과 각군 본부에 이중 보고해야 하는 부담이 있었다. 앞으로 각군 본부와 작전사를 통합할 경우 합참의장-각군 참모총장-작전부대로 이어지는 일사불란한 명령ㆍ지휘체제를 보유하게 되고 ‘싸우는 방법대로 편성ㆍ장비ㆍ훈련하고, 그대로 싸운다’는 개념을 구현할 수 있으며, 절감된 인력으로 하부구조를 보강할 수 있다.
Q: 육·해·공군의 작전사령부 해체 및 각군 본부와의 통합 시기는?
-각군 본부와 작전사의 통합은 전시작전통제권 전환과 연계해 단계적으로 추진할 예정이다. 단계별 통합계획을 수립해 먼저 2012년까지 합참의장의 작전지휘 계선에 각군 참모총장을 포함시키고(최소 필수조직 위주 부분 통합), 이후 전작권 전환 이전까지 완전 통합할 계획이다.
Q: 합참의장이 왜 각군 참모총장을 지휘해야 하나? 각군 참모총장에게 군령권을 부여하면 어떤 효과가 있는가?
-전투임무 중심의 조직으로 전환하기 위해서다. 첫째, 각군 참모총장을 작전지휘 계선에 포함시키면 합참의장의 작전지휘 부담이 경감되고 작전능력이 강화된다. 합참의장은 전구 차원의 대비태세 및 합동성 강화에 전념할 수 있다. 예를 들어 서해 우발적 충돌 상황 발생 시 해군(참모총장)은 해군작전본부에서 지휘·작전에 전념하고, 합참(의장)은 현장 공군전력 지원, 정보장비 가동 및 타 지역 대비태세 강화, 전면전 징후 분석 등 전구차원 임무와 역할을 수행할 수 있게 된다.
둘째, 각군 참모총장에게 작전 지휘권이 부여됨으로써 각군 참모총장의 경륜과 전문성, 각군 본부의 정예 요원을 작전에 활용할 수 있으며 각군 본부가 군정ㆍ군령 기능을 통합 수행함으로써 각군 고유의 전통과 문화를 계속 유지할 수 있다. 또한 작전사령관보다 참모총장의 작전지휘가 갖는 권위와 능력이 크므로 각군이 작전 운용 및 전력 증강의 효율성이 증대될 것이다. 2015년 전시작전통제권 전환 후에는 우리 군이 한반도 전구작전을 주도해야 하므로 각군 본부도 전투임무 중심의 조직으로 전환할 필요가 있다. 이는 전면전과 국지도발ㆍ불안정사태, 재해ㆍ재난지원, PKOㆍ다국적군 파견, 테러 등 세계적으로 유례없이 다양한 임무를 수행해야 하는 한국군의 작전지휘 및 수행 능력이 대폭 강화되는 기회가 될 것이다.
셋째, 모든 작전요소를 단일 목표에 집중시킴으로써 군사력 건설 및 운용에 있어 제 기능의 시너지 효과 창출이 가능해질 것으로 보인다.
Q: 작전지휘구조가 복잡화 돼 기존보다 보고라인이 늘어나고 신속성을 해치는 것은 아닌가?
-지휘계선이 단일화되고 작전의 효율성·전문성이 향상된다. 개편(안)의 작전지휘 계선은 합참-각군 본부-작전부대로 기존 단계와 동일하다. 각군 본부와 작전사가 하나의 단위조직체로 기능이 통합되고, 합참의장이 각군 본부를 직접 지휘하게 되므로 작전의 효율성이 향상된다. 또한 참모총장의 작전지휘 권한과 책임이 커지므로 작전 운용과 전력 증강에 관해 보다 전문적이고 권위 있는 건의가 가능해진다.
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-각군 참모총장이 군령ㆍ군정 기능을 동시에 수행하게 되므로 지휘 폭의 일부 확대는 불가피한 측면이 있다. 참모총장 예하에 2명 의 참모차장을 편성ㆍ운용함으로써 참모총장의 지휘 여건을 제도적으로 충분히 보장할 수 있다. 즉 정보ㆍ작전ㆍ군수ㆍC4I 등 용병 기능 위주로 작전지휘본부(제1참모차장)를 편성하고 교육훈련, 편성, 군수지원, 사기ㆍ복지 등 양병기능 위주로 작전지원본부(제2참모차장)를 편성해 참모총장 보좌기능을 강화함으로써 참모총장의 지휘부담 해소가 가능해진다. 또 각군의 군정과 관련된 전력소요 업무 등 일부 기능들은 국방부ㆍ합참ㆍ방사청 등과 적절히 배분해 참모총장의 직무부담을 경감토록 할 것이다.
Q: 한미 간의 전·평시 연합지휘관계는 어떻게 구성되는가?
-한미 지휘관계와 조화를 이루게 된다. 전작권 전환 이전(연합사령관이 전작권 보유)의 경우 평시에는 육ㆍ해ㆍ공군참모총장이 한국군 부대를 작전지휘하며, 전시에는 육군은 연합사부사령관이 지상구성군사령관, 해군은 미(美) 7함대사령관이 해군구성군사령관, 공군은 미 7공군사령관이 공군구성군사령관 역할을 수행한다. 육ㆍ해ㆍ공군참모차장(작전지휘본부장)은 각각 부사령관 역할을 한다. 이때 육ㆍ해ㆍ공군참모총장은 참모차장(부사령관)에 대해 전력 제공, 작전지도, 작전지원 역할을 수행하게 된다.
전작권 전환 이후(한국군 주도-미군 지원)에는 평시에 육ㆍ해ㆍ공군참모총장이 한국군 부대를 작전지휘한다. 전시에는 육군과 해군은 육군과 해군참모총장이 한국군 부대를 작전지휘하고, 공군은 미 7공군사령관이 연합 공군사령관(가칭)으로서 주도적 역할을 수행한다. 우리 공군참모차장(작전지휘본부장)은 연합 공군사령부(가칭)의 부사령관 역할을 수행하며, 공군참모총장은 미 7공군사령관(연합 공군사령관)의 주도적 역할을 지원하기 위해 공군참모차장(연합 공군사부사령관)에 대해 전력 제공, 작전지도, 작전지원의 역할을 수행한다.
Q: 전작권 전환 이후에도 한국 공군이 미군의 지휘를 받는 것은 문제 아닌가?
-아니다. 미군 전력의 운용여건을 보장하기 위한 것이다. 전작권 전환 이후에도 전시에는 미 7공군사령관(중장)이 연합 공군작전을 주도하도록 이미 합의돼 있다. 이는 미국의 막강한 공군력을 활용할 수 있도록 전 세계에 배치된 미군 항공전력의 한반도 전구로의 투입을 보장하고 이의 효율적 운용을 위해서는미군의 지휘통제(C4I) 능력이 뒷받침돼야 함을 고려한 것이다. 따라서 공군참모차장(작전지휘본부장)이 연합 공군사부사령관 역할을 하고, 공군참모총장은 참모차장<연합 공군사부사령관(가칭)>을 통해 전력 제공, 작전지도, 작전지원 역할을 수행하도록 할 것이다. 육군과 해군의 경우에는 육ㆍ해군참모총장이 작전을 주도하고 미군이 지원하는 관계가 될 것이다.
공군의 구조는 북한의 실체적 위협이 지속되는 한 한미 연합 군사력을 극대화할 수 있는 연합방위태세의 근간은 유지돼야 한다는 관점에서 이해할 필요가 있다.
Q: 각군 참모총장이 합참의장의 작전지휘를 받게 되면 올바른 의사결정이 곤란해지는 것 아닌가?
-그렇지 않다. 합동참모회의의 구성원인 각군 총장의 법적지위와 권한은 그대로 유지된다. 또한 3군 균형발전을 위해 합동참모회의, 군무회의, 전력소요검증위원회, 방위사업추진위원회 등 주요 의사결정 회의 시 각군의 공정한 참여를 지속 보장하며, 현 법령에 명시된 국방부ㆍ합참, 국직부대의 편성 비율을 준수할 것이다. 즉, 합참 편성은 현재와 같이 2(육군):1(해군):1(공군) 비율을 유지하며, 합동부대 지휘관은 3(육군):1(해군):1(공군) 비율을 계속 유지함으로써 의사결정구조의 공정성 실현을 위해 노력할 것이다.
Q: 3군 균형발전이 아닌 육군 중심의 개편은 아닌가?
- 3군의 균형발전 정착이 목적이다. 우리 군은 6ㆍ25전쟁 이후 북한의 강력한 지상군 위협에 대비하고, 휴전선으로부터 불과 40㎞ 밖에 떨어지지 않은 수도권을 방어하기 위해 지상군 전력의 중첩 배비할 수밖에 없었다. 우리와 북한은 각각 육ㆍ해ㆍ공군의 병력이 52만ㆍ6만8000ㆍ6만5000 대 102만ㆍ6만ㆍ11만 명으로 해ㆍ공군은 북한보다(질적으로) 약간 우세하지만 육군은 열세하다. 또한 현(現) 한미 연합방위체제에서 미군은 해ㆍ공군 위주로 전력을 제공하고, 지상군 전력은 주로 한국군이 담당하게 돼 있어 육군이 상대적으로 큰 구조를 유지하고 있다. 장군 정원의 경우에도 육군이 가장 많은 직위를 감축할 것으로 예상된다.
Q: 장군 정원 15%를 감축한다는데?
-감축 목표는 단순히 예산감축을 위한 수치가 아니라, 전투 및 조직 능률을 강화하는 군구조 개편계획과 연계해 합리적으로 산출한 목표로써 2020년까지 장군 정원의 15%선인 약 60명을 감축할 예정이다. 이를 위해 상부지휘구조 개편을 통해 조직을 슬림화하고, ‘국방개혁 기본계획’ 상의 부대 개편 계획과 연계해 한시기구와 군외(軍外) 부서의 장군 정원을 최소화하며, 직무 분석을 통해 비(非)전투부대 직위를 감축하거나 적정 계급으로 조정해 나갈 것이다.
Q: 국군군수사령부(가칭)를 굳이 창설할 필요가 있는가?
-현행 육·해·공군 군수사령부 중심의 군수지원체제에서는 유사ㆍ중복 기능의 유지로 인력ㆍ예산의 효율적 활용이 제한된다. 또한 상부지휘구조 개편의 근본 목적이 합동성 제고와 효율적 작전지원체제 구축에 있기 때문에 이를 지원하기 위한 합동군수지원체제 구축을 위해서는 국군군수사령부(가칭) 창설이 필요하다.
Q: 육·해·공군의 사관학교장에 민간인이 임명된다는데?
-현재 사관학교 설치법에 따르면 `교장은 각군의 장관급 장교 중에서 각군 참모총장의 제청으로 국방부장관의 상신에 의하여 대통령이 보한다'고 돼 있다. 현재 입법예고된 개정안에는 여기에서 `각군의 장관급 장교중에서'라는 자격조건을 삭제했다. 이에 따라 예비역 장성의 임명도 가능해졌다. 군 생활을 통해 획득한 폭넓은 경험과 전문성을 지닌 예비역 활용의 폭이 넓어지게 된 것이다. 다만 민간인은 사관학교의 특성과 설치목적 등을 고려 시 이 대상에서 고려하지 않고 있다는 것이 국방부의 설명이다.
Q: 합동참모대학과 각군 대학 통합방안은?
-합동군사대학은 영관장교에 대한 합동교육의 효과적 시행과 합동작전의 기반이 되는 합동교리 및 합동전투발전 국방운영의 효율화를 위해 합참대와 육ㆍ해ㆍ공군대학을 통합해 창설할 예정이다. 합동군사대학에는 합동부와 육ㆍ해ㆍ공군부, 전투발전부를 편성해 합동교육, 각군 교육, 합동교리ㆍ전투발전연구를 전담토록 할 것이다. 합참의장은 합동교육을 통제하고 각군 참모총장은 자군(自軍) 교육을 통제한다.
Q: ‘국방개혁 307계획’에 절차적 정당성 문제는 없는가?
-‘국방개혁 307계획’은 ‘국방개혁 기본계획(2011~2030)’ 수립을 위해 ‘국방개혁에 관한 법률’ 제5조에 따라 작성된 지침 문서다. 앞으로 307계획에 따라 기본계획 변경(안)을 작성해 정책회의와 합동참모회의, 군무회의, 국방개혁위원회 등을 거쳐 대통령에게 보고해 재가를 얻은 뒤 국회에 보고 제출하게 된다. 이 과정에서 공청회ㆍ세미나ㆍ토론회ㆍ설명회 등을 통해 국민의 다양한 의견도 경청할 예정이다. 그리고 법령 제ㆍ개정은 국회 심의절차를 거쳐 이뤄진다. <국방일보 정리 이주형기자 >
