군 구조에 관한 논의에 있어서 아쉬운 것은 기본적인 개념, 용어에 대한 합의가 없이 구구한 논란만 하고 있다는 것이다. 기본에 대한 공감대 없이 이루어지는 논의는 무의미하다. 이 글은 군 구조를 논의하는 데 있어 공통으로 갖춰야 할 기본에 대한 이해를 돕기 위한 것이다. 따라서 어떠한 군제가 바람직한 것이냐는 입론 이전에 이러한 논의를 진행시키는 데 도움이 될 기초를 제시하고자 하는 것이 이 글의 취지다.

軍制로는 어떤 게 있나

군제를 살펴보는 데 있어서 기본은 이 문제에 대한 법률적 구조가 어떻게 돼 있는가를 살펴보는 것이다. 군 구조와 관련한 법령체계를 보면 최상위의 법규로서 헌법이 있고 정부조직법과 국군조직법, 그리고 이에 의해 제정된 대통령령이 있는데, 주요한 것으로는 ‘전투를 주 임무로 하는 각군의 작전부대에 관한 규정’ ‘국방조직 및 정원에 관한 통칙’ ‘국방부와 그 소속기관 직제’ ‘합동참모본부 직제’ 등이 있다.　

　국방부의 조직에 관한 기본을 정하고 있는 헌법은 국방조직의 근원으로서 혹은 근거로서의 지위를 가진다. 정부조직법은 국가 행정사무의 통일적, 능률적 수행을 위해 국가 행정기관의 설치, 조직, 직무 범위의 대강을 정해주는 법률로서 조직관련 법률로는 가장 우선적 지위를 가진다. 국군조직법은 국군의 조직과 편성의 대강을 정하는 법률로서 국방부장관의 권한, 합동참모의장, 각군 참모총장의 권한, 합동참모본부, 합동참모회의, 각군 본부 등에 관해 규정하고 있다. 군 구조의 바른 이해를 위해서는 이러한 법령을 바르게 이해하고 이들 법령의 밑에 깔려 있는 정신과 역사적 맥락을 제대로 파악하는 게 중요하다. 　

　군 구조는 “국가의 안전보장을 주 임무로 하는 조직으로서 군정권·군령권을 가지며 대통령, 국방부, 합참, 각군 및 작전부대 등의 수준으로 분류되는 형태”라고 할 수 있다. 군 구조는 지휘구조, 상부구조, 하부구조로 분류된다. 지휘구조는 통수권자의 군령·군정 기능이 국방부장관을 거쳐 전력 요소인 육군·해군·공군의 각급 부대에 이르는 수직·수평적 지휘관계를 의미하고, 상부구조는 정책을 결정하고 전략을 수립하며 군사력을 건설하는 각군 본부 이상의 편성과 그 기능체계를 의미한다. 하부구조는 각군을 구성하는 전력과 인력의 합리적 편성을 통한 군 하부구조의 연결체계를 의미한다. 이는 군사전략을 충분히 구현할 수 있도록 무기체계와 그 운용병력, 그리고 부대 간의 구성 관계를 지칭하며 여기에는 예비 병력도 포함된다.

　각국은 정치구조, 안보상황, 국력 및 지정학적 사회문화적 전통에 따라서 각각 다른 군제를 취하고 있다. 군 구조의 유형은 통상 군정·군령의 배분과 지휘구조의 유형을 기준으로 분류되며 크게는 단일군제에서 출발한 통합군제와 3군 병립제로부터 발전한 합동군제로 나눠 볼 수 있다.
　
대륙국가의 군제-통합군　

　통합군제에서 3군은 존재하나 각군 본부와 총장은 없다. 구소련은 3군 외에 전략로켓트군과 방공군이 별개로 있는 5군체제였다. 중국군도 제2포병이 독립돼 있다. 각군은 독자의 장교양성기관을 갖고 있는 등 정체성은 유지하면서도 운용 차원에서는 참모본부 중심으로 일원적으로 통합돼 있다. 　

　통합군은 대륙국가, 특히 공산당 일당독재인 공산국가의 전형적인 군제다. 소련이 소멸한 가운데 가장 전형적인 통합군제인 중국군을 살펴보고자 한다. 중국의 인민해방군은 국가의 무장역량이기에 앞서 중국공산당의 무장역량이다. 공산당이 볼셰비키 혁명을 주도한 10월혁명으로 공산당 정권이 선 러시아와 달리 중국에서는 인민해방군이 국부전과의 내전에서 승리해 중화인민공화국이 선 것이기 때문이다. 　

　중공중앙군사위원회 (중앙군위)는 전국의 무장역량을 영도한다. 중앙군위 주석은 통상 당총서기와 국가주석이 겸하나 당총서기·국가주석에 오른 후에도 중앙군위주석에 오를 때에야 비로소 최고의 실력자가 된 것으로 인정받는다. 덩샤오핑이 중국의 최고실력자가 된 것은 1979년 중앙군위 주석으로서 인민해방군을 열병한 때며 마지막까지 놓지 않고 있던 직위도 중앙군위 주석이었던 데서 보듯이 중앙군위 주석은 ‘권력은 총구에서 나온다’는 마오쩌둥과 중국공산당의 통치원리를 실질적으로 보여주고 있는 자리다. 당중앙군위 주석은 동시에 국가중앙군위 주석을 겸하나 본질적인 것은 당중앙군위 주석이다. 중국은 당이 국가의 위에 있는 공산당 일당독재체제다. 　

　인민해방군은 통합군체제로서 중앙군위가 총참모부, 총정치부, 총후근부, 총장비부의 4총부를 통해 전 무장역량을 지휘하고 있다. 4총부는 독자적 지휘기구인 동시에 참모기능을 수행한다. 중앙군위는 4총부를 통해 각군 및 병과, 각 군구를 통합지휘한다. 예하에는 7대 군구(북경·심양·제남·남경·광주·성도·난주)와 해군·공군·제2포병이 있으며 이중 해군 및 공군은 해당사령부와 7대 군구에서 이중통제를 받는다. 국방부는 모병, 군사외교 등 제한된 군정업무만 수행하며, 국방부장은 국방부 수장으로서가 아니라 중앙군위 부주석으로 군권을 행사하는데 덩샤오핑과 달리 군 경험과 군내 인맥이 약한 장쩌민·후진타오 등 민간 출신 중앙군위 주석 뒤에서 실질적인 군권을 행사하는 경향이 있다.

　북한군도 이와 같다. 국방위원장은 당중앙군사위원회 위원장으로서 조선인민군 최고사령관이다. 인민무력부는 총참모부·총정치국·후방총국을 통해 군단과 해군·공군·포병사령부·기계화사령부·특수8군단·평양방어사령부 호위총국 등을 일원적으로 지휘통제한다. 전방군단지역의 해공군부대는 해공군사령부와 군단에서 2중 통제를 받는다. 인민무력부에 근무하는 군관은 모두 같은 군복을 입는다. 　

　이들 공산국가에서의 군 구조는 당의 무장역량이라는 것이 강조되고 대륙국가인 소련의 영향을 받아 해·공군은 육군의 한 부분으로 출발했기 때문에 육군 주도의 참모본부가 전군을 일원적으로 통제하는 단일 참모총장제다. 통합군체제의 극단에는 단일군제인 이스라엘이 있다. 단일군제는 육·해·공군의 구분이 없는 1개군 개념으로 임무만 다르게 운영되는 군제다. 이 밖에 서방세계에서는 캐나다가 단일군체제를 취하고 있었으나 현실적으로 문제가 적지 않아 현재는 3군 병립의 합동군적 요소를 다시 도입하고 있다.

　해양국가의 군제-합동군

합동군제는 3군 병립의 기반 위에 합동참모본부를 설치해 군령권은 국방부장관이 합동참모본부를 통해서 행사하는 구조다. 합동군제는 각군의 전문성 유지와 전통과 특성의 유지가 가능하며 권한이 집중되는 것을 방지할 수 있고 유연성 있는 정책을 산출할 수 있는 장점을 갖고 있다. 공산국가는 대부분 대륙국가이고 미국·영국 등 자유세계의 주도 국가가 해양국가라는 것이 군구조에도 그대로 반영돼 있다. 그런데 우리는 반도국으로서 두 가지 성격을 아울러 갖고 있다. 북한은 대륙국가이며 공산체제인 소련·중국의 체제를 따르다 보니 통합군체제를 갖게 됐으며, 우리는 해양국가인 미국의 영향을 따르다 보니 3군 병립주의를 기반으로 한 합동군제가 된 것이다.　

　3군 병립주의를 따르고 있으면서도 합동성과 통합성을 제고하기 위해 양병은 각군이 하되, 용병은 통합적으로 한다는 합동군으로 발전하게 됐는데, 미국·영국·독일 등이 이를 택하고 있고 우리의 818계획도 이에 따라 설계하게 된 것은 자연스러운 추세였다. 미국에서 각 군성은 양병(maintenance)을 책임지고 합참은 용병(employment)을 책임진다. 818을 설명하는 데 있어 용병·양병, 군정·군령 또는 작전지휘·지휘-작전지휘 등으로 설명하고 있지만 그 뜻을 가장 적확하게 구분 표현하고 있는 것은 미군들이 쓰고 있는 maintenance와 employment라는 용어라고 생각한다. 　
 
　미국에서 3군 병립주의가 확립된 것은 1947년의 National Security Act에 의한 대대적인 안보 및 국방조직의 조정이 이루어진 때부터다. 공군이 육군항공대로부터 독립해 육·해·공 3군이 병립하게 됐으며 그때까지의 육군성(DEPARTMENT OF WAR)과 해군성(DEPARTMENT OF NAVY)과 더불어 공군성(DEPARTMENT OF AIR FORCE)이 만들어지고 이를 국방성(DEPARTMENT OF DEFENCE)이 총괄하게 돼 이들 국방조직이 펜타곤에 통합 위치하게 됐다.　

　1947년에 국방성이 창설됐지만 모든 국방노력이 하나로 통합되기에는 상당히 시간이 걸렸으며 이 와중에 초대 국방장관이었던 포레스탈이 통솔력을 제대로 발휘하지 못하는데 지쳐 자살하는 비극까지 일어났다. 국방성이 각군 위에 완전한 리더십을 발휘하게 된 것은 국방관리에 획기적인 PPBS를 도입한 맥나마라 장관 때부터다. 미국에서는 국방부본부와 합참조직이 방대할 뿐만 아니라 각 군성과 각군 본부의 참모가 중복되는 부분이 많이 있어 국방개혁은 계속적으로 정부와 의회의 관심사항이 돼 왔다. 　

　합참의장을 합참회의의 의장만이 아니고 합동참모본부의 수장으로서 위치를 강화시킨 골드워터 니콜스 법안은 미국 국방조직 조정에 있어서 중요한 이정표다. 1980년 카터 행정부 당시 이란 미대사관 인질구축작전의 참담한 실패, 1983년 그레나다 침공 시에는 육군장교가 헬기로 함정으로 이동해 함포지원을 조정하는, 세계 최강의 미군으로서는 믿지 못할 사태까지도 일어나게 돼 이를 보다 못한 미 의회가 나선 것이다. 이 법안으로 대통령-국방부장관-통합군사령관으로 작전지휘계통을 정립하고 합동참모의장이 communication chain of command에 위치하는 것을 명확히 했다. 그리고 합동참모특기를 신설하고 합참근무 장교들의 보직기준과 의장의 인사권을 강화했으며 공지전투와 같은 합동교리의 개발, 합동교육과 합동훈련의 강화 등을 규정했다. 　

　이러한 합동성 강화를 강화하기 위한 제반노력이 성과를 과시한 것은 1991년의 걸프전으로 합동군공군구성군사령부가 전구 내 모든 공·해군·해병 항공부대를 통합지휘해 일거에 제공권을 장악하고 공지작전으로 합동작전을 수행했다. 이후 합동전력사령부를 신설해 합동군 중심의 군사변혁(transformation)을 선도해 효과중심작전(EBO), 신속결정작전(RDO)을 개발하고 이를 뒷받침할 수 있는 네트워크화된 전력시스템을 구축했다. 이를 기초로 2003년 이라크 전쟁 시에는 전 세계에 실황중계되는 작전으로 3주 만에 바그다드를 장악하고 후세인을 제거했는데 전 세계가 경악하고 중국과 김정일이 움츠려든 것도 당연하다. 이라크전 이후에는 임무 및 목적 중심으로 제 병종 및 기능을 편조해 합동군의 모듈화, 공수원정형의 전력을 발전시키고 있다. 이처럼 미국은 합동교리개발, 전력구조재편, 지휘통제체계 구축 등으로 세계를 선도하고 있다. 물론 이는 전 세계 군사비의 절반을 쓸 수 있는 방대한 경제력과 미국민과 의회의 뒷받침으로 가능하게 된 것이다. 　

　미국에서 합참은 합참의장을 수장으로 하는 사령부로서가 아니라 합참의장, 육·해·공군 참모총장으로 구성되는 합동참모회의 JOINT CHIEFS OF STAFF라는 집합체(collective body)가 본령이다. 국가통수부의 명령은 합참의장의 명의로 하달되지만 이를 구상하는 데 있어서는 합동참모회의가 공동으로 책임을 진다는 집합적 책임(collective responsibility)의 이념에 투철하다. 대통령에 대해 합참은 공동으로 책임을 지며 육·해·공군 참모총장 등은 해당군의 참모총장의 임무·기능보다도 합참에 보다 많은 시간과 노력을 집중할 것을 요구받는다. 각군의 군정은 대장인 참모차장들이 주로 담당한다. 　

　합동참모회의는 의장의 리더십 아래 군부 전체의 최상의 건의안을 안출하기 위한 곳이지, 기업의 이사회같이 표대결을 하는 곳이 아니다. 단일안에 이르도록 노력하되 불가피할 경우에는 소수 의견으로 첨부해 장관과 대통령에게 보고한다. 결심은 이들 국가통수기구(NCA:National Command Auth ority)의 몫이다. 태평양사령부, 유럽사령부와 같은 통합군사령부는 3군이 통합지휘하에 놓이며 통합군사령관에는 전구의 성격에 따라 태평양에는 해군, 유럽에는 육군, 남부사령부에는 해병대장들이 임명된다. 주한미군·주일미군은 준통합군사령부(sub-unified command)로서 각 구성군사령부를 통합지휘한다. 이를 종합하면 미군은 전군 차원에서는 합동군이나, 전구차원에서는 통합군체제를 취하고 있다고 할 수 있다. 　

　미국의 통수계통을 이해하기 위해서 분명히 해야 할 것이 있다. 대통령은 군최고사령관(Commander-in-Chief)이다. 국가통수기구 NCA는 대통령과 국방부장관을 가리킨다. 국가 및 군사 통수기구 NCMA(National Command and Military Authorities)는 국가통수기구에 합참의장을 포함한다. 여기서 합참의장은 지휘계통(chain of command)이 아니라 국가통수기구의 명령을 전달하고 집행하는 communica tion chain of command에 위치한다.

　※ 미군에서는 통합군사령관들은 총사령관 Commander-in-Chief로 불러왔다. 럼스펠드 장관은 이 용어는 대통령만이 사용할 수 있다고 하여 이후 통합군사령관들은 commander로 불리고 있다. CINC라는 호칭에 익숙한 군인들로서는 낯설겠지만, 이점에 관해서는 럼스펠드가 옳다고 생각한다.

　국방참모총장제　

3군 병립제를 기초로 합동군제를 취하면서도 지휘구조는 통제형 합참의장제가 아니라, 국방참모총장제를 취하고 있는 것은 영국·프랑스·독일·이탈리아 등 유럽 제국이다. 영국은 제2차 세계대전 후 공군을 독립시켜 세계 최초로 3군 병립제를 실시한 나라며, 독일은 1955년 나토의 창설과 더불어 재군비가 시작됐고, 프랑스도 드골 대통령이 강력한 지도력을 발휘했으므로 미국보다는 원활하게 국방참모본부를 중심으로 한 합동군제를 발전시키게 됐다. 국방참모총장제는 국방참모본부 예하에 각군 본부를 존속시켜 작전부대에 대한 군정 및 군령권을 행사하는 제도로서 3군의 정체성을 유지하면서도 통합작전지휘에 보다 역점을 둔 제도다. 이 체제하에서는 군정과 군령 간의 유기적 조화가 가능하고 군 간의 마찰이나 자원의 중복요소를 줄일 수 있다. 　

　우리는 818계획으로 합동군제를 도입해 발전시켜 왔다. 당초에는 우리와 대치하고 있는 북한식의 강력한 통합군제를 선호하는 의견도 많았으나 서방의 3군 병립제를 기초로 건군이 된 지 40년이 지난 바탕 위에서 서방세계의 추세인 합동군제를 기간으로 하기로 됐는데, 다만 국방참모본부를 중심으로 한 서유럽보다는 미국식의 통제형 합참의장제 합동군을 택하게 된 것이다. 　

　※ 최초에는 국방참모총장을 두기로 했었으나 헌법 제89조에 합참의장을 명문으로 규정한 것을 들어 국방참모총장으로 개칭하는 데는 헌법 개정이 필요할 수도 있다는 논의가 대두됐다. 그러나 이는 고위공직자 임명에 관한 국무회의의 심의사항을 규정한 것으로 명칭 자체에 구속될 필요는 없다는 의견도 있어 논의과정을 거쳤으나, 명칭은 종전대로 합동참모의장으로 하기로 했다.

　818계획으로 군 구조의 대폭 조정이 이루어진 지 20여 년이 지났으니 전반적으로 공과를 검토할 만한 때도 됐고 특히 최근의 천안함 폭침 사태 등을 겪으며 이대로는 안 되는 것이 아니냐는 여론이 군내외에서 일어나고 있다. 문제의 해결에는 먼저 진단을 정확히 해야 하는데 마녀사냥식의 문제제기를 하면서 손쉬운 희생양을 찾는 것이 우리 사회의 일반적인 성향이지만 군만은 이를 벗어나기 위해 부단히 노력해야 한다. 합동군제에 문제를 찾기 이전에 이 제도가 과연 본래 취지와 구상대로 제대로 운영돼 왔는가? 혹시 제도가 아닌 운영에 문제가 있었던 것은 아닌가를 종합적으로 분석 검토하는 자세가 중요하다. 　

　미국의 합참과 통합군사령부의 양 기능을 합해 수행하는 우리 합참의 위상과 구조를 어떻게 조합할 것인가는 818이래 우리 군 구조 연구에 있어서 고질적 문제가 돼 왔다. 우리는 미국·러시아·중국과 달리 단일전구이며 전구(theater)와 국내 지대가 구분이 되지 않는 작전환경을 갖고 있다는 점에서 군구조도 미국과는 또 다른 면이 있다.

　※ 미국 영국 등 해양국가는 국가지도부, 군사지휘부 및 작전사령관의 기능과 역할이 비교적 명확하게 구분된다. 제2차 세계대전 때 미국은 루스벨트 대통령과 육군참모총장 마샬은 전쟁지도를, 유럽 및 태평양 전구사령관인 아이젠하워·맥아더 등은 작전지휘를 담당하는 구분이 가능했다. 이와는 대조적으로 구소련에서는 바실리에프스키 참모총장 등의 보좌를 받는 스탈린이 전쟁지도와 전략지시를 아울러 했을 뿐만 아니라 때로는 전선군 작전에 직접 개입하는 경우도 있었다. 다만 독일군 장교단의 탁월한 능력을 제대로 활용하지 않은 히틀러 ‘하사’와 달리 스탈린은 전선군의 작전에는 주코프 등 우수한 장군들의 능력을 제대로 활용했다는 점이 다르다. 우리는 이 두 경우를 함께 생각해야 한다.

<김국헌 前 국방부 정책기획관·(예)육군소장> <국방일보 2011.3.28>