[KIDA논단] 지속 가능한 국방개혁을 위한 진단과 과제

국방일보 2021.04.11

 

 

지속 가능한 국방개혁을 위한 진단과 과제
『국방논단』 1845호(한국국방연구원 발행)

 

 

이상철 lsc11033@kida.re.kr

 

 

강병준 mc828@kida.re.kr

한국국방연구원 군사발전연구센터

 

국방개혁에 따라 창설된 육군2신속대응사단 장병들이 지난 2월 공중강습작전을 위해 UH-60헬기에 탑승하고 있다. 국방일보DB.

 

 

2005년 참여정부에서부터 추진되고 있는 국방개혁이 과연 초기 개혁의 의미를 반영하여 추진되고 있는지에 대해 성찰이 필요하다. 그리고 문재인 정부의 임기가 얼마 남지 않은 상황에서 국방개혁 2.0의 군구조의 추진은 언제, 어떠한 방향으로 나아가야 하는지 현시점에서 생각해 볼 필요가 있다.

 

 

우선 국방기획관리체계상 최상위 기획문서인 국방개혁 문서의 위상을 고려하여 선택과 집중으로 핵심과제와 국방업무 과제로 구분하여 문재인 정부에서 달성하고자 하는 중점과제에 집중할 필요가 있다. 그리고 개혁의 추진동력을 확보하기 위해 지속가능한 국방개혁을 준비해야 할 시기이다.

 

 

다음 정부의 국방개혁 준비의 중점은 다영역 억제를 위한 군구조 및 전력체계 구축, 과학기술 발전을 적용한 군구조 및 국방운영체계 개선, 코로나 이후 비전통적 위협에 대비한 분야를 우선적으로 고려해야 할 것이다. 결국, 국방개혁 2.0은 문재인 정부의 남은 기간을 고려하여 달성 가능한 핵심과제에 집중해야 한다.

 

 

그리고 우리 군은 다음 정부의 새로운 국방정책을 고려하면서 현재와 미래의 안보환경을 고려하여 국방부와 합참이 선도하는 통합적 국방개혁을 준비해야 한다. 현재도 국방부 및 합참, 각 군에서는 미래의 안보환경을 고려하여 국방개혁을 추진 중이다. 따라서 우리 군은 국방개혁 과제의 유형을 고려하여 국방개혁 과제를 도출하되 보다 계획적인 실행 대안의 준비가 필요하다고 할 것이다.

 

 

국방개혁의 의미

 

2005년 참여정부가 제시한 ‘국방개혁(안)’은 군내는 물론 국민들까지 많은 논쟁이 있었다. 국방개혁 논란의 주요 요지는 창군 이래 최초로 방위전략의 근본적인 변화를 수반하는 개편방향이라는 의견과, 국방개혁은 국가의 안위와 국민의 생존권과 직결돼있는 것으로 충분한 논의와 국민적 합의를 바탕으로 진행되어야 한다는 신중론도 있었다.

 

국방개혁의 논쟁은 역대 정부에서도 군과 관련된 개편 논의 및 추진은 있었으나 참여정부처럼 ‘개혁’이라는 용어를 공식적으로 사용하면서 법제화하지는 않았기 때문이다. ‘개혁(改革)’이란 사전적 의미로 제도나 기구 따위를 새롭게 뜯어고침이라는 뜻인데, 당시에는 보다 더 강한 ‘혁신(革新)’의 의미를 포함하고 있었기 때문이다.

 

‘국방개혁 2020’은 대통령의 강력한 의지를 반영하여 혁신적인 개혁과제를 추진하였으나 안보 상황의 변화, 예산의 제약, 정권교체 등 여러 가지 요인으로 인해 최초 설정한 목적을 달성하지는 못하였다. 참여정부의 국방개혁이 가시적인 목적 달성에는 한계가 있었다. 그러나 정부의 군 관련 개편 또는 개선보다는 진일보한 ‘개혁’을 시도했다는 것만으로도 충분히 의미가 있다고 할 수 있다.

 

따라서 현 정부까지 지속되고 있는 국방개혁은 과연 초기의 개혁의 의미를 반영하여 계획되고, 추진되고 있는지, 향후 국방개혁의 추진은 어떠한 방향으로 가야 하는지에 대한 성찰이 필요하다. 즉, 국방개혁 2.0의 목표기간이 얼마 남지 않은 현시점에서 국방개혁 성과를 평가해 볼 필요가 있다.

 

국방개혁 문서의 위상과 현실

 

국방개혁기본계획은 대통령의 안보전략 및 국방지침을 담은 국가안보전략지침과 국방정책, 국방기획 및 계획의 기본방향을 제시하는 국방기본정책서를 바탕으로 작성하는 기획문서이다. 또한 합동군사전략서 등의 작성에 필요한 지침과 자료를 제시하는 국방기획관리체계상 최상위 문서라고 할 수 있다.

 

 

 

 

높은 위상을 갖고 있는 ‘국방개혁기본계획’은 시간이 경과할수록 기획문서로서의 성격보다 하위단계인 계획문서로서의 성격으로 변질되어 가고 있다. 기획체계란 예상되는 위협을 분석하여 국방목표를 설정하고 국방정책과 군사전략을 수립하는 것이다. 또한, 군사력 소요를 제기하고 적정수준의 군사력을 건설 유지하기 위한 제반정책을 수립하는 과정을 나타낸다.

 

 

그러나 ‘국방개혁기본계획’ 문서가 매우 구체적이며 상세하게 작성되어 기획문서로서의 위상 저하 및 계획문서와 역할모호성이 발생하고 있다. 즉, 국방개혁의 본래 취지인 혁신의 의미보다는 국방업무 개선의 방안으로 인식됨으로써 개혁의 의미가 퇴색되고 있다.

 

국방개혁의 중점과 추진과제를 살펴보면, 정부가 바뀌면서 ‘국방개혁기본계획’은 구체화되고 보다 세분화되어 가는 것을 알 수 있다.

 

 

국방개혁 2020은 ‘국방의 문민기반 확대, 군은 전투임무수행 전념, 현대전 양상에 부합된 군구조/전력체계 구축, 저비용 고효율의 국방관리체계로 혁신, 시대상황에 부응하는 병영문화 개선’이라는 중점하에 총 3개 분야(국방정책/운영, 병영문화, 군구조) 19개 과제를 선정하여 추진하였다. 참여정부는 역대 정부에 비해 다소 소홀히 했던 국방운영분야에 집중하여 개혁을 추진하였고, 기획문서로서의 역할에 충실했다고 볼 수 있다.

 

 

 

 

이명박 정부의 ‘국방개혁 09~20, 12~30’은 새로운 연합방위 체제 하 전구작전 수행체제 구축, 적극적 대북 억제 전략 구현, 실용적 선진 국방운영체제로 전환, 전문화된 인재 양성/교육체계 구축, 국방과학기술 기반 역량 선진화, 병영문화 및 복지 선진화를 중점으로 총 2개 분야 51/87개 소과제로 편성하여 추진하였고 참여정부와 비교하여 보다 세분화시켜 추진하였다.

 

박근혜 정부의 ‘국방개혁 14~30’과 ‘14~30 수정1호’는 합동연합작전 지휘 및 수행역량 강화, 북핵 미사일 위협 대응조직 및 전력 우선 보강, 상비병력 감축과 연계하여 정예화된 병력구조로 개편하고자 하였다. 또한, 전·평시 작전소요에 기초한 지상군 부대구조 조정, 실전적 과학화 훈련기반 조성, 인력운영의 효율성 제고, 동원체제 개선 및 예비전력 정예화, 경제적 군 운영, 군 물류체계 개선, 장병 복무여건 개선을 중점으로 총 2개 분야 38/39개 소과제를 추진하였다.

 

역대 정부의 국방개혁은 정부가 바뀌면서 개혁의 중점과 추진과제를 세밀한 분야까지 다루어 개혁의 초점이 점점 분산되었음을 알 수 있다.

 

한편, 국방개혁 2.0은 국방개혁 2020의 취지를 계승하여 주도적 방위역량 확충을 위한 체질과 기반 강화, 자원제약 극복과 미래 전장환경 적응을 위한 4차 산업혁명 시대의 과학기술 적극 활용, 국가 및 사회요구에 부합하는 개혁 추구로 범국민적 지지 확보를 중점으로 하는 42개 소과제를 선정하여 추진 중에 있다.

 

‘국방개혁기본계획’ 문서가 기획문서 성격에서 시간이 지날수록 계획문서화된 원인 중 한 가지는 각 군의 이해관계에서 비롯되었다고 볼 수 있다. 

 

 

기존에는 각 군이 추진하는 부대개편, 병력구조 발전 및 전력획득의 근거 문서는 합참에서 작성하는 합동군사전략서 및 합동군사전략기획서, 국방부에서 작성하는 국방중기계획서 등이었으나 ‘국방개혁기본계획’이 기획관리체계상 상위문서로서 등장하면서 각 군에서는 조직과 예산 획득의 근거문서로 활용하기 위해 ‘국방개혁기본계획’에 세부적인 사항까지 포함하고자 노력을 하였다. 따라서 국방개혁 문서의 위상에 적합하게 개혁과제와 국방업무 과제를 분리하여 국방개혁 문서를 작성할 필요가 있다. 그리고 과제의 분리는 합참과 각 군의 역할과 권한을 명확히 하는 계기가 될 수도 있다.

 

 

 

 

국방개혁 2.0의 핵심과제 집중 및 지속가능한 국방개혁의 준비

 

 

문재인 정부에서는 국방개혁 2.0을 임기 내 개혁의 목표기간으로 설정하였다. 사실상 2021년이 국방개혁 2.0 추진의 마지막 기간이다. 그러므로 국방개혁 2.0의 성공을 위한 핵심과제를 선정하여 집중할 필요가 있다.

 

국방부에서는 42개 과제에 대해 분기/반기별 국방개혁 2.0 추진평가회의를 실시하고 있다. 그러나 전 과제를 평가하는 것보다는 핵심과제에 집중하는 것이 필요하다. 그리고 세부 과제는 국방부의 해당 사업부서 및 각 군으로의 책임과 권한을 위임하여 선택과 집중을 통한 효과적인 국방개혁이 되도록 해야 한다.

 

현재 국방개혁 2.0 추진은 국방개혁실 주도의 개혁 추진 및 평가로 국방부 각 부서의 비협조, 무관심 등으로 비효율적일 수 있다. 따라서 국방부는 핵심과제를 선정하고, 세부 과제는 해당부서에서 과감하게 위임하여 목표를 달성할 수 있도록 해야 한다.

 

국방개혁법은 ‘제5조 (국방개혁기본계획의 수립)의 ③ 국방부 장관은 국방개혁기본계획을 추진함에 있어서 5년 단위의 국방개혁추진계획을 수립·시행하되, 매 5년의 중간 및 기간 만료시점에 한미동맹 발전, 남북군사관계 변화추이 등 국내외 안보정세 및 국방개혁 추진 실적을 분석·평가하여 그 결과를 국방개혁기본계획에 반영하여야 한다’ 라고 규정하고 있다. 따라서 2019년 1월 9일 대통령 재가 후 2년이 지난 시점을 고려하여 국방개혁 2.0의 핵심 주제를 위해 과감한 수정이 필요하다.

 

우리나라를 둘러싼 안보환경은 국·내외 정세에 따라 급변하고 있다. 북한의 김정은은 2021년 신년 당대회에서 국방력 강화를 주장하면서 공개적으로 핵잠수함 도입을 선언하였다. 그리고 미국의 바이든 대통령 취임에 따른 한반도 안보상황, 코로나 이후 시대의 다양한 위협상황 등으로 급격하게 변하고 있다. 국방개혁은 현재의 안보상황을 고려하고 개혁추진 동력을 살릴 수 있는 핵심과제를 선정하여 추진할 필요가 있다.

 

 

 

한편, 국방개혁 2.0의 목표기간인 현 정부의 임기가 내년으로 다가온 만큼 국방개혁의 추진동력을 잃지 않기 위해 다음의 세 가지 분야에 중점을 둔 차기 국방개혁을 준비해야 할 것이다. 그리고 국방부 및 합참, 각 군 등은 미래의 안보환경을 고려하여 상생할 수 있는 통합적인 국방개혁 방안 마련이 필요하다.

 

다영역 억제를 위한 군구조 및 전력체계 구축 과제 추진

 

우리나라를 둘러싼 주변 군사강국들은 우주 전장 영역의 선점을 위해 오래전부터 부단히 노력을 기울여 왔다. 그리고 주변의 군사 강국들은 우주 영역에서 우리 군의 역량을 압도하고 있는 것이 현실이다.

 

중국은 2019년 1월 3일 무인우주선 창어4호를 달 후면에 인류 최초로 착륙시킨 바 있다. 또한, 인공지능에 의한 창어5호를 달 남극에 착륙시킨다는 추가 계획을 갖고 있다. 그리고 2007년부터 대(對)위성공격(ASAT) 능력을 확보하고 있다. 일본은 항공자위대 예하에 우주작전대를 창설하였고, 인공위성 성능에 장애를 초래할 수 있는 방해위성 개발과 차륜형 발사체를 탑재한 레이저 무기를 미국과 공동개발하기로 합의했다.

 

우리 군은 현재 주변국에 비해 상대적으로 낮은 우주 분야의 발전을 위해 국방부 및 합참 차원에서 노력 중이다. 그러나 가시적인 성과를 달성하지는 못하고 있다. 따라서 우주 분야를 포함하여 다영역 억제를 위한 개혁과제를 선정하여 추진할 필요가 있다. 특히, 우리 군의 우주 능력 강화를 위해 정부 차원 정책 노력과 함께 방산업체, 민간기업, 연구기관 등과 적극적 기술협력으로 단계적인 발전을 위한 정책수립과 R&D가 요구된다.

 

외국군은 오래전부터 우주군 창설을 위한 준비가 진행되었다. 그러나 우리 군은 아직까지 외국군과 같은 능력을 보유하기에는 다소 시간적 소요가 필요하다. 그러므로 우주작전 능력에 수반되는 국방정책 개발, 전문 인력의 충원과 핵심 기술의 개발 및 확보가 우선적으로 요구된다.

 

과학기술 발전을 적용한 군구조 및 국방운영 과제 추진

 

군구조 및 국방개혁은 앞서가는 과학기술을 단기간에 반영하는 것은 현실적으로 제약이 많다. 현재의 군구조가 첨단 과학기술을 적용하여 반영했다고 하기에는 다소 부족한 면이 있다. 그리고 모든 부대를 대상으로 적용하기에는 한계가 있다.

 

그러므로 4차 산업혁명 기술들을 여단급 이하 또는 상비사단 대대급을 시범적으로 적용하는 방식으로 군구조와 국방운영에 적용하는 대안도 고려해 볼 만하다. 또한, 해당 부대에 이미 적용된 과학기술의 성능 개선과 신규로 적용될 수 있는 기술과 장비들이 무엇이 있는지 현장의 수요를 파악하고 적극적 도입이 필요하다. 

 

 

 

미 공군은 이미 군사훈련에서 로봇견을 도입하여 군사훈련을 시작하였다. 국내에서도 로봇개발이 성숙되고 있으므로 관련 대학 및 연구기관들과 협력을 통해 가능한 분야의 실험적 도전이 필요하다.

 

코로나 이후 비전통적 위협에 대비한 과제 추진

 

우리 군은 코로나에 따른 비전통적 위협에 대비하기 위한 노력을 국방부 차원에서 진행 중에 있다. 그러나 비전통 위협에 대응하기 위한 노력은 국방개혁과 통합하여 강력하게 추진되어야만 성과를 얻을 수 있을 것이다. 기존의 개혁추진 과제를 조정하더라도 비전통적 위협에 대비하는 과제의 적극적 추진이 필요하다고 판단된다.

 

향후 비전통적 위협은 코로나와 같은 바이러스 이외에 재난, 테러, 사이버 등 예측할 수 없는 형태로 나타날 것으로 예상된다. 따라서 특정 재난상황을 가정한 비전통 위협의 시나리오 개발이 필요하고, 신속한 대응력을 발휘하기 위해 기존의 교육훈련과 연계한 상황적합 대응 능력을 강화해야 한다.

 

코로나와 같이 군의 신속한 대응은 우리 군의 현행 능력과 잠재적 능력을 보여주는데 좋은 사례라고 판단된다. 또한 코로나 상황과 같이 세계적이고, 전국적인 위협 상황에서 예비전력을 활용하는 방안도 적극 검토되어야 한다. 예비전력 중에 재난이나 의료분야에 전문성을 가진 인력을 선발하여 상황 발생 시 현장에 투입하여 임무를 수행할 수 있도록 하는 방안도 고려할 수 있다.

 

맺음말

 

우리 군은 개혁의 의미를 다시 한 번 되새기고 행동해야 할 시기이다. 국방개혁의 진정한 의미는 우리 군의 역량을 강화하기 위해 새롭게 효율적으로 바꾸자는 것이다. ‘개혁’과 ‘개선’의 의미가 다르듯이 기존의 관행 또는 업무를 개선하는 국방업무와는 명확히 구분해야 한다. 그러나 과거 및 현재의 국방개혁은 개혁과 국방업무를 혼용하는 과제가 일부 존재하였다. 그러므로 현 정부의 남은 기간을 고려하여 핵심과제를 선정하여 집중할 필요가 있다.

 

 

또한 우리 국민 모두가 알고 있듯이 안보에는 정치적 이해관계를 배제해야 하는 것처럼 우리 군은 다음 정권과 무관하게 우리 군의 역량을 강화할 수 있는 국방개혁을 미리 준비해야 한다. 이는 우리나라를 둘러싼 안보상황과 과학기술혁명에 따른 국방환경, 코로나 이후 국가안보에 미치는 영향요소인 에너지, 안전, 국제관계 등이 수시로 변하고 있기 때문이다.

 

 

급박한 안보환경에서 다음 정부가 들어선 이후에 차기 국방개혁을 구상한다면 적시성이 결여될 것이다. 따라서 국방부와 합참이 주도가 되어 국방개혁 2.0과 지속 가능한 차기 국방개혁을 적극적으로 추진해 나가야 한다. 더불어 국방개혁의 동력확보를 위한 전문 인력, R&D가 원활히 수행될 수 있도록 국방개혁 관련 법·제도의 마련, 사회적 합의를 통한 국방 예산의 증원을 위한 노력도 지속되어야 할 것이다.

 

 

※ 본 내용은 집필자의 개인적 의견이며, 한국국방연구원의 공식적 견해가 아님을 밝힙니다.

<국방일보 김한나 기자 < 1004103khn.dema.mil.kr >