합동성을 지향하는 미군

The US Military in Transition to Jointness

Don M. Sinder

 

이 글은 AIRPOWER JOURNAL(1996년 가을호)에 발표된 Don M. Snider 박사의 논문 『THE U.S. MILITARY IN TRANSITION TO JOINTNESS』를 번역한 것이다.

 

육․해․공군의 상호경쟁은 공화국 초기부터 미국 軍史의 생생한 부분이었다. 군간의 상호경쟁이 가장 치열했던 시기는 2차 세계대전이 끝날 무렵이었다. 트루만 대통령은 2차 대전의 교훈과 육․해․공군 상호간의 경쟁으로 촉발된 수년 동안의 정치적 혼란을 겪은 후에 미국 의회에 국가 보안법(1947년) 및 동 법률의 1차 개정안(1949년)의 통과를 촉구하였다. 이 법률에 의거하여 2차대전후 미국 국방조직의 토대가 마련되었다. 즉 초기의 육군성과 해군성을 “통합”하여 국방성이 창설되었으며, 제3의 군사조직으로서 국방성내에 독립적인 공군을 창설하였다.

 

1940년대 말의 통합 논쟁 중에 발생한 “해군장성들의 반대”로부터 “미국의 4개 항공력의 중복성 제거”를 위한 샘넌(Sam Nunn) 상원의원의 요구에 이르기까지널리 인정되었던 지혜에 의하면 육․해․공군의 상호경쟁은 비록 논리적으로 명백한 이유가 있다고 하더라도 그 존재 및 시간의 경과에 따른 발전에 좋지 않은 영향을 미친다는 생각을 고수하고 있다. 이 “지혜”라는 용어는 매우 광범위한 용어로서 두 가지 신념 즉 지난 10년 동안에 육․해․공군은 상호경쟁으로 사막의 재난과 같은 매우 불명예스런 군사적 재난을 초래하였으며, 그것은 또한 본질적으로 비효율적인 자원배분을 초래한다는 신념 (중복적인 군사력은 이제 더 이상 미국이 감당할 수 없는 사치품이다.)에 근거하고 있다. 요컨대 이 지혜에 의하면 육․해․공군의 상호경쟁은 전체적으로 비능율과 고비용의 원인이 된다는 의미를 함축하고 있다.

 

그러나 냉전이 끝난 이후 미군이 그 규모를 감축하고 새로운 방향으로 발전하면서 육․해․공군의 상호경쟁이 본질적으로 나쁜 것이 아니라는 상쇄개념이 신뢰성을 얻고 있다. 골드워터-니콜스(Goldwater-Nichols)의 국방성 재조직법이 제정된 이후에 합동성이 강화된 이면을 살펴 볼 때, 오히려 그것은 “좋은” 것이다. 최근에 초당적 기구인 국방성의 역할 및 임무에 관한 위원회에 의해서 역사적으로 인정된 지혜를 반박한 이러한 명제가 강력히 제기되었다. 동 위원회는 “방위지침(Directions for Defense)”이라는 최종보고서에서 미국의 군사업무에 있어서 “누가 무엇을 해야만 하는가 ”에 대한 구시대적 논쟁을 지양하고, 통합지휘관의 시각에서 볼 때 “누가 무엇을 필요로 하는가”에 초점을 두어야 할 시점이라고 강력히 주장하고 있다. 그 보고서에 의하면 현재 우리가 당면한 진정한 과제는 “적정한 군사력 조합(the right set of capabilities)을 확정, 개발하여 통합 지휘관의 요구와 일치하는 실전배치가 이루어지도록 보장할 방법”을 강구하는 것이다.

 

동 위원회가 40년 동안의 전통을 갖고 있는 지혜를 비판했다는 점에서 “구시대적 논쟁을 청산하기 위한” 이론적 근거가 개인적인 결론보다 더 중요하다. 필자는 기본적으로 이러한 이론적 근거로서 상기 위원회가 각 군 총사령관이 현재의 미국의 군사 편제상 수행하는 역할의 변화를 고려한 것이라고 생각한다. 1946년대 말과 1950년대 초에 각 군은 그들의 전력으로 전투임무를 수행하였기 때문에 역할과 임무에 대한 신랄한 논쟁이 있었다. 그러나 지금은 사정이 다르다. 오직 국방장관과 대통령에 대해서만 보고할 의무가 있는 독립적인 총사령관들은 전시 및 평시의 모든 군사적 임무를 수행한다. Title 10의 규정에 의거 각 군의 역할은 극히 제한적인 것으로 변화되었다. 즉 국방장관과 대통령으로부터 부여받은 임무를 완수하기 위해 총사령관에게 배속된 부대에 병력을 배치하고 장비를 설치하고 훈련하는 것으로 제한되었다. 따라서 각 군이 이러한 맥락에서 그들의 독특한 “핵심능력(core competencies)”을 제공하는데 역점을 두었다면, 즉 합동군의 빌딩단지와 같이 독특한 공․지․해상능력의 최선의 조합을 총사령관에게 제공하는 데 초점을 맞추었다면 동 위원들은 “군에 대한 비판과 사업의 무제한적 편협성 및 중복성에 대한 비판이 과장되었다는 결론을 내렸을 것이다. 이것은 편협성 및 중복성이 전혀 없다는 것이 아니라 있다는 것을 의미한다. 그러나 우리들의 연구 보고서에 의하면 이러한 논쟁은 효과적인 합동군사작전에 완전히 초점을 두지 않았기 때문이라는 설명이 설득력을 갖게 되었다.”

 

동 위원회가 육․해․공군의 상호경쟁의 본질에 대한 전통적인 지혜에 대해서 왜 강력히 반대하는 결정을 내렸는가? 각 군성 및 총사령관의 역할이 더 이상 역사적 논쟁의 효과가 없을 정도로 발전하였다고 입증할 수 있는 증거는 무엇인가 ?

이 논문은 1986년의 골드워터-니콜스법이 제정된 이후에 특히 군사적 능력(예를 들면 병력의 배치, 장비설치, 훈련 등)의 “투입” 요소로 고려될 수 있는 각 군성의 직능 내에서 진정한 합동성을 강화하기 위한 획기적인 발전을 가져온 것을 강조함으로써 후자의 문제를 중심으로 논의하였다. 동 법에 규정된바와 이 분야의 발전은 대부분 국민들의 관심을 끌지 못한 점을 고려할 때 여러분은 아직도 남아 있는 육․해․공군 사이의 상호경쟁은 그 위원회가 결론을 내린 바와 같이 현재의 능력 범위 내에서 통제 가능하고 건설적인 “좋은” 현상이라고 생각할 수 있다. 첨언하자면 이것은 참으로 역사적인 결론이다.

1. 육∙해∙공군 상호 경쟁과 합동성

서두에서 언급한 바와 같이 육․해․공군의 상호경쟁으로 알려진 조직적 행동은 오랜 기간에 걸쳐 계속되어 왔다. 이러한 현상의 모델에 있어서 그러한 조직적 행동을 이해하기 위해서는 “조직의 이해관계에 대한 상호작용(지위, 전력의 수준, 임무)과 조직의 이데올로기(각 군의 전략적․전술적 교리)를 이해할 필요가 있다.

 

조직의 이데올로기는 일반적으로 각 군의 전략적 교리의 중심 교의와 밀접하게 관련되어 있는 조직문화에 깊이 뿌리박고 있다. 예를 들면 공군은 전략폭격으로 적의 본토를 무차별 파괴하고, 병참선을 차단시키고, 전선의 적을 파괴하거나 심각한 손해를 입힐 수 있으며, 일반적으로 다른 군사작전과는 독립적으로 효과적인 위압수단으로 사용할 수 있는 것으로 믿고 있다. 타군도 역시 저마다 특수한 전쟁유형(육군의 지상전, 해군/해병대의 해상전)에 적합한 전투능력을 제공하는 역사적, 전통적 역할로부터 도출된 명백한 이데올로기를 갖고 있다.

 

군간의 상호경쟁은 국방성 내에서 각 군이 자기 자신의 이익과 이데올로기를 추구하여 평화시 역할과 전시 임무에 대하여 그리고 그들이 전쟁에 대한 유일한 전략적 접근방법으로 확보할 수 있다고 믿고 있는 자원을 획득하기 위해 상호경쟁할 때에 발생한다. 이러한 경쟁은 민간 분석가들이 국방정책에 대하여 군간의 대립과 비능률, 혼란을 초래한다는 비판을 종종 받아왔지만 “냉전기간의 초반 15년 동안 민․군간의 갈등에서 벗어나 문민통제를 강화하는 결과를 가져 왔다.”

이러한 조직적 행동은 국방성 밖에서도 각 군이 그들의 문제를 국회에 제기함으로써 국회와 행정부내의 정치지도자들 사이에 의견의 불일치를 이용하여 지지를 확보하기 위해 경쟁할 때 드러난다. 현재의 각 군의 이해관계 및 이데올로기와 모순되는 미국의 기본적인 국가안보전략을 재조정하는 지금과 같은 과도기에는 군간간의 상호경쟁이 발생할 가능성이 매우 높다.

 

“합동성(JOINTNESS)”에 대한 개념을 가장 간명하게 정의하자면 전임 합참의장 콜린 파월(Colin Powell )장군의 말을 인용하여 “우리는 한 팀으로 훈련하고, 한 팀으로 싸워서, 한 팀으로 승리한다.”고 말할 수 있다. 그는 “합동성(JOINTNESS)"의 개념에 대해서 비록 “훈련이나 무기 또는 미국의 젊은 지원병들의 최고의 재능, 총명함보다 그 개념이 명백하지 않고 손에 잡히지 않지만” 미군의 높은 품격을 유지하는 데 기여할 수 있는 제 4의 중요한 요소라고 생각하고 있다.

합동 간행물 1권 “Joint warfare of the US Armed Forces”에서 파월의 합동성에 대한 원칙을 상당히 자세히 기술하고 있다. 이 문서는 전투사령부 수준에서의 노력의 통합이 합동성의 핵심적인 개념이라고 강조하고 이러한 개념은 남북전쟁에서의 합동작전을 비롯하여 역사적으로 여러 군사 작전에서 사실로 기록되어 있다고 기술하고 있다.

 

최근에 합참 부의장 윌리암 오웬 제독(Adm. William Owens)은 미국의 軍史에 있어서 하나의 분수령이 될 합동성 혁명을 현재 진행되고 있는 4가지 혁명중의 하나라고 정의하였다. 그는 나머지 3가지 혁명으로 ①냉전이 끝난 이후의 세계 정치/경제구조의 변화, ②혁명적인 국방예산 감축 : 실제로 예산 규모가 냉전시대 절정기 예산의 45%로 감축--변동비 및 변동능력(전투부대 또는 공격부대) 예산은 현행 국방예산 전체의 35%에 불과하지만 고정비용 및 고정능력(지원부대․구조물․후속부대)예산은 전체의 65%를 차지하고 있음), ③ “군사 문제의 혁명” 범주내에서 일어나고 있는 작전적․기술적인 변화 : 미래의 전투양상 및 미군사력에 대한 광범위한 정보의 영향력에 관련된 변화 등을 열거하였다.

오웬(Owen)은 이러한 합동성 혁명은 임무에 따라 군사력을 결합 사용하여 얻어지는 시너지 효과를 통해서 보다 나은 합동전투의 효과를 얻을 수 있다고 설명하였다. 이러한 합동성 혁명은 골드워터-니콜스 개혁에 의해 촉진되었다. 이 조치는 걸프전에서 얻은 경험과 마찬가지로 지원부대장들 보다 전투 지휘관들의 역할을 크게 강화시켰다. 이러한 합동성 혁명을 나타내는 최근의 명백한 증거로서 새로운 군사 능력(예를 들면 합동 소요검토위원회(JROC)의 역할 강화 :합참부의장을 위원장으로 하였음)을 기획, 계획하는 데 있어서 합참과 통합 사령관의 역할을 강화시켰다.

또 다른 주장은, 합동성을 전통적인 군사전략 및 교리적 측면에서 고찰하여 전쟁의 본질적 변화에 따른 하나의 반응이라고 정의하고 있다. 즉 프레데릭 스트레인(Frederick Strain)은 각 군은 장차 소규모의 우발 사건이 발생할 경우에도 연합작전을 수행할 것이라는 가정 하에 합동성을 현대적인 군사력의 상승효과를 증대시키기 위한 통합작전 즉 공격을 선도하는데 필요한 핵심전력(핵심적인 군이 아니고)을 중심으로 하는 보완적인 작전이라고 설명하였다. 그는 각 군의 능력의 유일성 및 완전성의 낡은 개념과는 반대로 타군의 보완적 능력을 이용하지 않고서는 어떠한 “단일 무기 또는 단일 군만으로 그 자체의 잠재력을 완전히 발휘하지 못한다.”고 주장하고 있다.

 

이상에서 합동성에 대한 여러 가지 정의를 살펴 본바와 같이 사람마다 각각 다르게 정의하고 있다. 그러나 그들의 일반적인 경향은 모두가 합동군 사령관 수준에서 각 군의 능력을 효과적으로 통합하는데 초점을 두고 있는 것 같다. 따라서 각 군은 그들의 전력형성과정의 “투입”측면에서 나타나는 각 군의 활동에 적용한다. 앞에서 언급한 바와 같이 “투입”이란 용어는 합동군 사령관이 합동군에 배속시킬 부대에 병력을 배치하고, 장비를 설치하고, 훈련시킬 수 있는 각 군의 Title 10의 권한과 관련이 있다.

투입 측면에 초점은 두는 것이 몇 가지 이유에서 중요한 의의를 갖고 있다. 역사적으로 현재 방위력 전환이 진행되고 있는 기간 중에도 산출 측면에서 명백히 감지할 수 있는 군간의 상호경쟁이 계속되었다. (예를 들면 1994~95년 초까지 계속되었던 전투의 역할과 임무에 관한 논쟁은 그 위원회의 국방지침 보고서에 요약되어 있음 : “지난 전쟁에서 누가 무엇을 가장 효과적으로 수행했느냐”에 관하여 논의된 내용임) 그 논쟁의 산출 측면에서 군간의 상호경쟁이 통용되는 범위가 항상 존재한다. 보다 중요한 것은 냉전이 끝난 이후에 투입 측면에서 군간의 합동성을 강화하기 위한 여러 가지 변화가 일어났다. 그러나 그것은 거의 국민들의 관심 밖이었기 때문에 제대로 평가받지도 못했고 학문적인 논평도 없었다. 필자는 합동성의 강화라는 맥락에서 볼 때 군간의 상호경쟁이 그렇게 나쁜 것만은 아니라는 새로운 견해를 이해하고 수용할 수 있는 근거가 있다고 생각된다.

2. 증거에 대한 고찰

각군은 최근까지 다음과 같은 3가지 군사활동에 의하여 투입측면에서 거의 타군과의 협력이나 연대 없이 독자적인 방법으로 그들의 책임을 완수하였다. 즉 ①군사전략의 입안, ②합동교리의 개발, ③합동훈련의 설계/실시/평가 등으로 이 논문의 주제를 뒷받침할 수 있는 신뢰할 수 있는 증거를 제공한다. 각 군은 또한 발전된 합동군사전문교육과 군사문화의 현저한 변화 즉 널리 인정받을 수 있는 합동문화의 확립을 위한 방향 전환을 할 수 있는 잠재력도 갖고 있다.

가. 군사전략의 입안

각 군의 전략은 냉전의 후반기 즉 레이건 대통령 당시의 군비증강 기간 중에도 여전히 우세하였다. 예를 들면 존 레맨(John Lehman) 해군장관의 “600척의 해상전략”은 해군의 수평적 확대전략을 실시하는데 필요한 자원의 획득을 위해 군간에 치열한 상호경쟁을 야기시켰다 그러나 냉전이후에 국방정책의 변화의 두 단계(부시 단계 : 1988~92 ; 클린턴 단계 : 1992~96)기간동안 복합적이며 종종 모순되는 군사전략의 입안에 있어서 군부우위의 시대를 효과적으로 마감한 여러 가지 영향력들이 있었다. 그렇게 하는 과정에서 또한 이러한 영향력은 수십년간 군간의 상호경쟁을 촉발시켰던 주요 쟁점에 종지부를 찍었다.

최초의 영향력은 부시 대통령 재임 중에 발생하였다. 딕 체니(Dick Cheney)국방장관의 국방성 팀과 파웰 합참의장의 지휘 하에 수립한 합동 국방전략(비밀로 분류되지 않은)이 아마도 공화국 역사상 처음으로 1991년에 공표 되었다. 그것은 통합 총사령관에 의해서 실시된 국지적, 재래식 전쟁에 초점을 맞춘 냉전이후의 전략이었으며 부시 행정부의 “기본전력(base force)”과 관련하여 기본전력의 이론적 근거로서 개발되었다.

 

그것은 그 자체로서 걸프전에서 통합작전계획을 수립할 때 상당히 많이 응용되었다. 그러나 그것은 전쟁수행전략이기 보다는 냉전이후 동원해제를 위한 제1단계 조치를 합법화하기 위한 “전력증강전략”이었다. 요컨대 그 전략은 국방성내에서 기획, 계획을 위한 전략적 기초가 되었으며, 그것에 의해서 각 군은 초기 개별전략을 대신하였다.

독립적인 군의 전쟁수행전략에 대한 두 번째 영향(가장 강력한 영향)은 걸프전에서 합동작전에 성공한 것이었다. 걸프전은 통합군 구조 내에서 완전히 조직체계와 지휘계통이 확립된 미군이 거의 완벽한 연합작전을 실시하였기 때문에 각 군의 개별작전(따라서 개별적인 각군의 전쟁수행전략)은 과거지사가 되었다는 것을 조금도 의심하지 않게 하였다. 각 군이 필요로 하는 구성부대의 신중한 통합과 조화로운 편성에 의해서 작전지역 내에서 창조된 굉장한 시너지 효과가 그 작전의 모든 것을 말해주었다.

미국 국민들에게 걸프전의 성공만큼 큰소리칠 일은 아무것도 없다.

사막의 폭풍작전은 미국이 냉전의 후반기에 막대한 군사력 증강으로 최첨단 기술의 장비를 갖춘 세계 최강의 군대를 보유하고 있음을 확실하게 과시하였다. 더욱이 노만 슈와츠코프(Norman Schwarzkop)장군의 지휘 하에 이러한 군을 적절히 하나로 통합한 통합사령부에 의해서 미국의 희생자는 거의 없이 미국 국민들에게 놀라운 승리를 안겨 주었던 것이다. 그런 점에서 민간 지도자 및 군부 지도자들은 모두 각 군은 합동전쟁수행능력을 창조하기 위한 목적 이외에 다른 어떤 목적에서 자원을 요청하기 위해 미국 국민이 선출한 국회의원들을 찾아가서는 안된다는 개념을 수용하였다.

 

그러나 시간이 지나고 행정부가 바뀜에 따라서 각 군은 1993~94년 기간에 그들의 특수한 역할과 임무를 옹호하기 위해 각각 별개의 전략을 발표하였다. 예를 들면 해군과 해병대의 경우는 “해상에서의(From the sea)” 전략, 육군의 경우는 “21세기 지상전” 전략, 그리고 공군의 “Global Presence" 전략 등을 발표하였다. 의심할 여지도 없이 각 군은 1994~95년에 국회의 역할과 임무에 관한 위원회에서 결정될 그들의 임무를 예상하고 이러한 전략을 수립했던 것이다.

그러나 이러한 전략과 냉전시대 초기의 전략사이에는 현저한 차이점이 있다. 이 전략들은 모두 합동사령부 구조 하에서 각 군의 주요 책임의 완수를 인정하고 타군의 능력과 통합, 보완되었다. 적어도 작전술 수준의 전쟁수행전략에서 합동서의 개념은 계획 및 예산상의 목적을 위해 각 군간의 상호경쟁을 더욱 제한하는 기본적인 하부구조였다. 군간의 상호경쟁은 이제 더 이상 냉전의 초기와 같이 각 군 사이의 상호 배타적인 군사전략이 될 수 없다. 각 군은 지역적인 우발사건에 대응하여 군사력의 투입을 위한 합동전략 내에서 그러한 공동전략을 위한 군사적인 공헌의 효과와 능률에 관하여 경쟁할 것이다.

 

나. 합동교리의 개발

각 군의 군사교리는 그 군을 운용하는데 있어서 외부의 관측자들이 일반적으로 이해하고 있는 것 이상으로 유용하고 중요하다. 베리포즈나니(Barry Posen)가 이 주제의 고전적인 해법에서 지적한 바와 같이 군사교리의 중요성은 다음과 같은 두 가지 사실로부터 도출된다. (1)“군사교리는 그 자체의 공세적, 방어적 또는 억제적 특성에 의해서 군비확대경쟁과 전쟁의 가능성 및 강도에 영향을 미친다.”

포즈나니(Posen)가 지적한 바와 같이 여러 가지 상황에서 국가는 군사교리의 부정적인 영향을 받을 수 있다. (예를 들면 군사교리가 만일 그 국가의 대전략의 정치적 목표와 모순되거나 그것이 그 국가의 안보환경의 경쟁적인 원동력의 혁신성이 부족한 경우) 미국 역사에서 미국이 베트남전쟁에서 패배한 것은 부적절한 군사교리 특히 미 육군교리의 부적절함이 직접적인 패배의 원인이었다.

역사적으로 군사교리의 발전은 각 군의 영역 내에서 이루어졌다. 당연히 각 군은 제각기 다른 방식으로 교리를 적용하였다. 특히 해군과 육군은 서로 극단적으로 상이한 방식을 사용하였다. 즉 해군은 분권적이고 상향식, 함대위주의 처리방식을 사용하였으나, 육군은 항상 하향식 방법을 사용하였고 교리개발을 전담하는 분교와 주요 사령부까지 갖고 있는 교리 위주의 조직이었다.

 

앞에서 언급한 바와 같이 사막의 폭풍작전이나 그레나다(Grenada)작전 및 레바논 작전에서 각군 교리가 상호관련성이 결여된 점이 성공적인 합동작전의 주요 장애요인이었다는 사실이 명백히 밝혀지고 난 후에야 합동작전의 창조성을 위한 자극을 받게 되었다. 로쳐(Locher)보고서에서 지적했던 바와 같이 “합동참모본부가 합동교리에 대한 중요성을 강조하지 않은 것은 각 군의 교리가 작전적 사고를 지배하고 있음을 의미한다. 각 군은 군사작전에 대하여 서로 다른 다양한 접근방법을 갖고 있기 때문에 이것이 합동작전에서 문제가 된다. 미국의 경우 합동작전을 전개할 때 각 군의 교리가 서로 충돌하게 된다.

냉전이 끝난 이후 합동교리의 개발 및 합동전문군사교육제도에 의한 교육의 관건은 1986년에 제정된 골드워터-니콜스 법이었다. 그 법률에 의거 처음으로 합참의장에게 “미군 합동운용교리의 개발”을 위한 유일한 책임과 권한이 부여되었다.

이러한 권한으로 합참의장은 합참의 확대 개편 특히 작전계획 및 합동작전국(J-7)의 확대와 1987년에 버지니아주에 있는 노포크(Norfolk)에 합동교리센타를 설치하였다. 예상했던 바와 같이 합동교리의 개발, 검토를 위한 하향식 절차와 함께 이러한 기관의 창설은 동일한 분야에 대한 각 군의 관심을 제고시켰다.

1933년에 해군과 공군은 각각 그들의 교리개발센타를 버지니아주에 있는 노퍽 해군기지와 랭글리(Langley) 공군기지에 창설하였다. (육군은 버지니아주 포트 먼로(Fort Monroe) 근처에 훈련/교리사령부를 수십년 동안 유지하고 있다.) 해군의 전쟁교리개발의 중앙집권화 조치는 타군의 전쟁수행교리와 너무나 낙후된 제도로 인하여 걸프전에서 쓰라린 대가를 지불한 교훈을 반영시킨 해군의 주요한 조치였다.

1994년 포트 먼로에 합동전쟁수행본부가 창설되었는데 이 기구는 이전의 합동전쟁본부(플로리다주)와 근래에 설립된 합동교리센타의 기능을 모두 수행하고 있으며 합동교리 및 합동훈련절차의 통합은 물론 이를 발전시키기 위한 합동기구의 창설도 완료하였다.

 

새로운 절차에 의해서 이미 많은 업적을 달성하였다. 합동교리에 관한 몇 가지 관련 문건이 발간되었고, 이 밖에도 약 200종의 합동교리에 관한 간행물의 발간을 준비중에 있다. 그러나 이러한 연구활동에 문제점이 없을 수 없었다. 몇 가지 기준에서 판단할 때 전반적인 절차가 불완전한 상태여서 합동작전에 대한 역사적 연구와 학술적인 교훈의 통합도 아직 불완전하다.

그것은 또한 합동작전의 개념과 합동전쟁의 개념을 정확히 반영하는데 필요한 개념평가를 위한 모의 실험모델의 개발을 지연시켰다. 현재 합참의장이나 다름없는 John Shalikashvili 장군은 이러한 능력부족에 대하여 “그러나 우리들이 모의실험의 중요성에 대한 애착을 갖고 있음에도 불구하고 아무도 완전히 검증된 믿을 수 있는 합동전쟁수행모델을 아직까지 개발하지 못했다.”고 한탄하였다. 더욱이 신설된 합동연구기관에 그러한 업무를 담당할 인력이 배치되지 않았기 때문에 합동교리 작성자들은 대다수가 여전히 소속 군에 머물러 있다. 이것은 선정된 분야에서 합동성의 기선을 제압하는 수동적인 방법으로서 각 군이 실제로 원하지 않는 교리의 개발을 지연시키거나 단순히 완성하지 못하게 한다.

 

그 절차는 또한 새로운 합동전쟁수행교리의 내용에 관하여 실제로 군간의 의견대립으로 인하여 몇 가지 갈등을 야기 시켰다. 놀라운 일은 아니지만 이러한 이슈들의 대부분은 현재의 군사능력에 걸 맞는 최신정보로 갱신한 것 이외에 1940년대 후반에 각 군이 추구했던 이슈로부터 파생된 것이다. 예를 들면 여기에는 합동군 공군구성군 사령관의 권한도 포함되어있다. (통합군 사령관은 어떻게 누구의 권한으로 공군과 해군/해병대의 항공력을 통합할 것인가?) ; 전장후방차단(통합군사령관은 후방차단작전을 수행하기 위해 누구를 임명할 것인가? 그리고 어떤 자산을 이용할 것인가?) ; 근접항공지원(근접항공지원을 위해서 육군의 헬리콥터와 공군 구성군의 능력을 어떻게 통합할 것인가?). 그러나 현재 당면하고 있는 이러한 논쟁에도 불구하고 이러한 새로운 논의들은 일반적으로 인정된 통합사령부 체제 내에서 일어나고 있다. 다시 말하면 합동교리개발의 영역 내에서 군간의 상호경쟁은 새로운 그리고 훨씬 더 제한된 분야로 “발전되었다.” 요컨대 통합사령관을 어떻게 지원하는 것이 임무를 완수하는데 가장 바람직한 것인가에 중점을 두고 있다. 미국인들의 전쟁수행 경험을 잘 알고 있는 모든 사람에게 이것은 참으로 놀라운 합동성의 발전이라고 생각된다.

다. 합동훈련과 평가

전투부대에 대한 훈련/평가는 그 훈련이 설정된 기준에 맞게 실시되도록 보장하기 위한 군의 가장 중요한 책임중의 하나다. “전투준비태세를 갖춘 훈련된 군대를 유지하기 위해서”라는 구호는 역대 육군참모총장들의 즐겨 사용한 문구였다. 이와 같은 육군참모총장의 책임은 냉전시대에 전략적인 의미를 갖고 있다. 그 당시 전쟁계획은 전방방어와 미 본토로부터의 병력증강을 위해 대규모 병력을 필요로 하였다. 따라서 이와 같은 잘 훈련된 전투준비를 갖춘 병력이 계획된 해외 전역에 자주 파견되어 전방에 배치된 전력을 보강하고 지역 총사령관(경보시간이 부족한 실제 전쟁상황에서 증강병력을 접수하고 그 전역의 작전을 지휘함)의 통제 하에서 야전훈련을 실시하였다. 유럽에서 나토의 동맹군과 합동훈련을 위해서 매년 육군의 사단 및 공군의 비행단이 독일까지 전개하는 독일에서의 부대귀환훈련(REFORGER)은 30년 간 계속된 냉전시대의 후반에 세상에 알려지게 되었다.

그러나 냉전시대는 끝나고 세계 여러 지역의 전방에 배치되어 있는 미국의 병력규모가 축소됨에 따라서 어느 일정 시점에서 필요한 잘 훈련된 전투 준비를 갖춘 병력의 활동범위도 크게 감소되었다. 미래에 있어서 미군은 지역분쟁에 무력을 투입하기 위해서 기동성이 높은 자산에 의존하게 될 것이다. 불행하게도 전방배치병력의 규모가 축소됨에 따라 전무사령관들의 능력-즉 전투를 위해 파견된 이러한 “대응군”을 접수하고 조직화하는 전역내의 능력이 축소되었다. 소말리아, 르완다, 하이티, 보스니아 사태 등의 사례에서 보는 바와 같이 국내에 전방배치 병력이 없는 경우가 거의 없는 것 같다. 따라서 미국본토의 “force packages"는 그들이 미국으로부터 하나의 power projection force로서 전개하기 전에 하나의 합동 팀(joint team)으로서 이미 통합되어 전투준비를 갖추고 있다고 하더라도 그 구성에 있어서 반드시 융통성이 있어야 한다. 실제로 어떤 부대는 그들 자신의 진로를 헤쳐나가야 한다. 따라서 합동 전쟁 수행교리에 대한 지식과 그러한 교리를 실행하는데 있어서 고도의 합동훈련 준비태세야말로 새로운 환경에서 미군에서 필요한 경쟁적 우세를 제공할 수 있는 중요한 요소이다.

 

이와 같은 환경의 변화를 인식한 파웰 장군은 3년마다 발간되는 역할과 임무에 대한 연구보고서(1993. 2월 발행)에서 합동훈련에 관한 중요한 개선 안을 제안하였다. 그는 합동훈련과 power-projection force의 준비태세를 보장하기 위하여 미국 본토 내에 단일 합동사령관 예하에 일정한 병력을 배치하도록 통합사령부 계획의 변경을 건의하였다. 1993년 4월에 국방장관의 허가를 받는 등 계획은 단계적으로4개의 통합군 또는 구성군 사령부를 삭감하고 1개 합동사령부 -미 대서양 사령부에 대한 새로운 임무의 부여가 포함되어 있었다.

평화시에 합동성을 강화하기 위한 이러한 변화는 많은 갈등을 야기하였다. 여기에서 그 중에 대표적인 갈등 한가지에 대해서 대략적으로 설명하고자 한다. 그것은 각 군의 Title 10의 권한을 철저하게 유보해온 합동성 (이 경우는 평화시 미국 본토의 보다 소규모의 joint-force package에 관한 것임)경향이 각 군의 Title 10의 권한을 어떻게 유보해왔는지에 대한 대표적인 사례이기 때문이다. 훈련의 사례에서 보면 대외적인 전략적 모호성의 측면에서 각 군이 보유해야 할 필요성과 전쟁계획에 있어서 고도의 융통성 특히 전투사령관에 대한 “승부와 직접적인 관계가 없는”병력의 할당은 물론 막대한 자원이 결부되어 있기 때문에 그 권한이 철저하게 유보되어 있다.

 

이 경우에 문제는 만일 평화시에 전투사령관이 어느 부대가 전시에 배속될지 모르고 있다면, 그의 새로운 권한으로 projection forces의 합동훈련 준비태세를 어떻게 보장할 것인가의 문제에 관련되어 있었다. 이러한 상황에서 projection forces는 평시에 통합사령부에 배속시켜야 한다는 요구가 결론적으로 도출되었다. 각 군과 예비구성부대들은 이러한 조치는 막대한 자원이 관련되어 있다는 사실을 인식하였다. 각 군은 이러한 요구를 매년 그들의 부대훈련을 목적으로 승인된 막대한 예산(예를 들면 운영/유지예산)에 대한 잠재적인 공격으로 보고 따라서 그들의 Title 10권한에 대한 직접적인 침해로 간주하였다.

이 논쟁은 2년 동안 (1993~94)에 2개의 행정부와 두 명의 합참의장을 거치면서 국방성 내부의 격론을 불러일으켰다. 양원은 결국 누가 어떤 예산을 받을 것인가를 결정하는 그들의 선택권을 유지하기 위해서 Title 10의 개정을 제안하였다. 그 문제는 결국 1994년 후반기에 해결되었으며 전투사령관들은 새로운 평시권한 즉 배속된 군과 예비구성부대에 대한 “훈련준비태세 감독권한”을 부여받게 되었다. 그러나 새로운 권한은 그들의 단위부대의 훈련상태를 측정하는데 있어서 각 군의 역할을 변경시키지 않았다. 어떤 경우에도 부대를 전개시키기 위해서는 모군에 의해 “훈련되고 준비태세를 갖추고 있다.”는 확인을 받기 전에는 어떤 군의 부대도 전개시킬 수 없었다.

 

이러한 논쟁에도 불구하고 미 대서양사령부는 각 군의 단위부대로 하여금 “장차전에 대비한 훈련”을 할 수 있도록 허용하는 합동훈련프로그램을 개발하여 새로운 권한을 행사하는 견실한 발전을 달성하였다. 지역전투사령관은 전술적 수준 및 작전술 수준에서 새로운 환경에 필수적인 임무라고 생각하는 합동임무를 구체적으로 기술하고 미 대서양 사령부에 배속된 각 군의 부대를 다양한 통합차원에서 훈련, 평가하기 위하여 합동기동부대를 편성하였다. 3단계의 훈련/평가 프로그램은 각 군으로 하여금 전술적, 작전적 임무에 대한 평가를 하도록 하고 미 대서양 사령부는 작전술 수준에서 합동군을 훈련, 평가하도록 되어 있다. 또한 다양한 시나리오와 다양한 방법에 의해 합동군 사령관 및 참모들을 훈련, 평가할 수 있다. (예를 들면, 전통적인 야전훈련, 야전에서 생생한 활동에 의한 복합적인 훈련, 건설적인 또는 실제적인 시뮬레이션, 종합적인 환경에서의 지휘소 연습, 퇴역장성들과의 학문적 세미나, 컴퓨터를 이용한 교육 등)

군사훈련의 다른 분야 특히 과거에 군간의 훈련(interservice training)으로 알려져 있는 분야에 있어서도 합동성을 강화하기 위한 발전이 있었다. 특히 1993년에 파웰 장군이 발간한 ‘역할과 임무에 관한 보고서’의 영향과 그 당시 국방장관 Les Aspin의 결정으로 신병의 기초적인 기능훈련을 위한 군간의 접근이 가속화되었다.

 

오늘날 약400개 합동교육과정이 제안되었는데 대부분이 각개기능훈련 또는 고등 각개기능 훈련과정이다. 공군은 현재 신병훈련 수료생의 29%를 기초기능훈련을 시키기 위해서 타군 근무환경에 파견하고 있으며 내년도에는 수료생의 50%까지 그 인원을 증가시킬 것으로 예상된다. 1997년까지 각 군의 모든 조종사들을 대상으로 고정익 항공기 초등비행훈련을 위한 합동초등 비행훈련체제가 구축되고 4개의 트랙과 기종별/임무별 훈련체계도 신설될 것이다. 그러나 여전히 엄격한 상호근무체제의 기반이 유지될 것이다. 육군이나 해군 그리고 공군까지도 이제는 더 이상 “그들 자체의 조종사 양성”을 하고 있지 않다.

3. 결 론

현재의 군사활동의 “투입”측면에 대한 조사에서 다음 3가지 분야 즉 공동 전쟁수행전략, 신설조직의 합동교리의 수적 증가, 미래의 군사력 투입(power--projec-tion) 임무를 위해서 효과적인 합동군패키지(joint-force package)를 제공하기 위해 제도화된 합동훈련평가 분야에서 합동성이 현저하게 증가된 것으로 나타났다. 그러나 외관만으로는 완료된 실제 내용과 앞으로 해야 할 일을 혼동하고 있는 것 같다. 실제로 현재 합참의장은 “각 군의 훈련 방식 및 각군의 임무완수를 위해 전력을 준비하는 방식과 합동작전에서 운용할 전력을 준비하는 방식을 비교하여 볼 때”아직도 큰 격차가 있는 것으로 믿고 있다.

예상했던 바와 같이 합동성이 강화된 이면에는 군간의 경쟁이 계속되고 있다. 여기에는 군간의 알력과 합동작전에 의해서 더 이상의 권한 침식을 막기 위한 방벽으로써 이용하는 민감한 Title 10의 권한에 관하여 각군과 합참 그리고 전투사령관 사이에 발생하는 알력이 모두 포함된다. 그러나 필자는 이러한 투입 영역에서 발견된 각군 상호간의 경쟁 형태는 골드워터-니콜스법에 의거 모든 참가자들에게 점진적으로 강요된 합동작전의 기본체제에 의한 그 자체의 제한 때문에 질적인 차이가 있다고 결론을 내리는 것도 역시 타당하다고 생각한다. 간단히 말하면, 비록 군간의 경쟁이 아직도 존재하고 있지만, 오늘날의 경쟁은 보다 세련되고 보다 중요한 문제 즉 합동군 사령부의 전쟁수행 효과를 증대시키기 위한 공동목적을 위하여 군사력을 제공하는 가장 좋은 방법에 초점을 맞추고 있다.

 

본 논문의 범위를 벗어나 육, 해, 공군 상호간의 경쟁의 수준 및 특성에 영향력을 미치는 다른 여러 가지 요인들에 대해서도 연구가 진행되고 있다. 가장 중요한 요인 중 하나는 국방성 내부의 엄격한 예산 풍토이며 또 다른 요인은 국가안보기획에 있어서 해결도지 않은 전략적 모호성이다. 필자의 판단에 의하면 이 두 가지 요인은 군간의 상호경쟁을 고조시키는 경향이 있다. 이러한 경향은 전략, 교리, 훈련 등의 분야에서 골드워터-니콜스법의 영향으로 군간에 새로운 경쟁의 특성과 함께 “합동성”이 증가되었음을 보다 확실히 입증해주고 있다.

이와 같은 새로운 형태의 군간 상호간의 경쟁이 장기적으로 볼 때 특히 예산과 전략적 요인이 변화할 경우에도 건설적인 작용을 할 것인지 그렇지 않을 것인지는 두고 보아야 할 것이다. 어떤 관찰자는 재정적 긴축기간에 군간의 경쟁이 혁신과 효율성, 절약을 촉진할 수 있다는 창조적 측면을 열거하면서 건설적인 작용을 할 수 있다고 생각한다.

또 다른 사람들은 역사적 경험과 최근의 걸프전의 경험을 근거로 신중한 의견을 표시하고 있다. 그들은 새로운 합동문화의 창출이 완만한 속도로 진행됨에 따라서 현행 역학구조로부터의 탈피도 -특히 야전에서 작전적/전술적 수준에서 검증된 각 군의 문화가 그것을 대체할 아무런 대책 없이 부식되지 않도록 완만한 속도로 진행될 것이라고 생각한다.

 

필자 자신의 판단으로는 각 군의 군사활동의 투입측면에서 열거된 증거들이 새로운 합동문화의 창출을 시사하고 있다고 생각한다. 그것은 군간의 전쟁수행능력의 통합을 규정하고 인정하는 방식으로 점차적으로 발전되었다. 따라서 군간의 상호경쟁이라고 하는 조직적 행동에 대한 역사적인 비판은 초기에는 그 타당성이 있었을지 모르나 지금은 타당성이 없다. 현재 미군은 특히 새로운 문화의 창출에 기여해온 초기의 합동군사전문교육의 개혁을 보완하여 합동문화의 창출을 위해 적극적인 노력을 경주하고 있다. 현재 추진되고 있는 합동문화의 완성을 위해서는 수십년이 소요될 것이며 군간의 건설적인 경쟁이 합동문화의 창출에 참신하고 긍정적인 영향을 미치고 있다. 이러한 관점에서 역할 및 임무위원회의 정당성이 인정된다.